Microsoft Word - definitief rapport quick scan.doc

Amsterdam * Capel e aan den IJssel * De Bilt * Den Haag * Dronten * Ede * Eindhoven * Etten-Leur * Groningen *
Haarlem * Haren * Heerhugowaard * Hel endoorn * 's-Hertogenbosch * Hilversum * Hoogeveen * Horst aan de Maas *
Huizen * Maastricht * Middelburg * Nijmegen * Rheden * Roosendaal * Rotterdam * Sliedrecht * Sneek * Uithoorn *
Utrecht * Veghel * Venlo * Wageningen * Westerveld * Woerden * Zwol e
Burgerparticipatie in gemeenteland

Quick scan van
34 coalitieakkoorden en raadsprogramma's
voor de periode 2006 2010

12 september 2006 - Steven Lenos, Pieter Sturm en Ronald Vis

In de gemeentehuizen zijn de kruitdampen van de raadsverkiezingen gaan liggen. De
col eges van burgemeester en wethouders zijn aan het werk. Wat ons interesseert, is
het belang dat col eges en gemeenteraden hechten aan burgerparticipatie. Welke
ambities worden verwoord in de coalitieakkoorden en col egeprogramma's?
Het Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) heeft van 34 gemeenten documenten
opgevraagd om deze aan een quick scan te onderwerpen. De resultaten?
Veelbelovende intenties, maar ook opval end veel witte vlekken.

Het IPP wil publiek en politiek bij elkaar brengen. Burgerparticipatie is ons belangrijkste
kernactiviteit. Daarom zijn wij nieuwsgierig naar wat in de verschil ende gemeenten de
ambities en ontwikkelingen zijn op het gebied van burgerparticipatie. Zijn er
overeenkomsten te zien, deelt men dezelfde problemen op het gebied van democratie
en participatie? Doen de gemeenten nog steeds massaal aan de interactieve
beleidsvorming? Hebben ze hun hoop gevestigd op het Internet? We verwachten dat
de antwoorden op deze vragen interessant zijn voor mensen die geïnteresseerd zijn in
de relatie burger en bestuur op lokaal niveau.
Hoe te werk gegaan?
We hebben van de 34 gemeenten de documenten opgevraagd en deze nauwkeurig
bestudeerd. De 34 gemeenten zijn dezelfde als uit ons onderzoek van maart 2006 naar
de plek van administratieve lastenverlichting in de verkiezingsprogramma's1. De 34 zijn
grote en kleine gemeenten verspreid over het hele land.

We hebben ons in de quick scan beperkt tot de documenten zoals die begin juni 2006
beschikbaar waren en we hebben ons beperkt tot het meest recente politieke document
waarin de koers voor de komende periode wordt uitgezet. Dat bracht ons bij
col egeprogramma's, coalitieakkoorden, kadernota's en raadsprogramma's.
Een uitzondering is Nieuwerkerk aan den IJssel. Deze gemeente had ten tijde van ons
onderzoek nog geen document van die strekking en daarom hebben we daar de
Kadernota van Capel e aan den IJssel bekeken. Een overzicht van de 34 gemeenten is
te vinden in bijlage 1.

In onze snel e inventarisatie zijn algemene communicatienota's en andere documenten
over burgerparticipatie buiten beeld gebleven.

1 Aandacht voor lastenverlichting, IPP maart 2006, in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken,
www.publiek-politiek.nl/thema_s/lokaal_regionaal/projecten/aandacht_voor_lastenvermindering

1

Amsterdam * Capel e aan den IJssel * De Bilt * Den Haag * Dronten * Ede * Eindhoven * Etten-Leur * Groningen *
Haarlem * Haren * Heerhugowaard * Hel endoorn * 's-Hertogenbosch * Hilversum * Hoogeveen * Horst aan de Maas *
Huizen * Maastricht * Middelburg * Nijmegen * Rheden * Roosendaal * Rotterdam * Sliedrecht * Sneek * Uithoorn *
Utrecht * Veghel * Venlo * Wageningen * Westerveld * Woerden * Zwol e
Wat hebben we aangetroffen?
Het doorlezen van de honderden pagina's heeft een gevarieerd beeld opgeleverd. Hier
volgen de belangrijkste observaties en rode lijnen.
Verschillende soorten documenten
Het merendeel van de gemeenten heeft zijn plannen in coalitieakkoorden en
col egeprogramma's beschreven. Deze documenten waren opgesteld door de
coalitiepartijen en zijn dus door een meerderheid in de raad aangenomen en gesteund.
We hebben niet bij al e gemeenten nagegaan hoe breed de steun voor de plannen was,
maar onze indruk is dat er het meestal vooral de coalitiepartijen zijn.
Wij troffen een zeer klein aantal documenten aan dat uitdrukkelijk een stuk `van de
gehele raad' was en niet van het col ege of de coalitiepartijen.
De Middelburgse opstel ers van het coalitieakkoord vermelden bijvoorbeeld dat er wel is
gestreefd om `wensen en accenten van niet-coalitiepartijen op te nemen'.

De lengte van de documenten varieerde sterk. Een aantal telde minder dan 10 pagina's
en dat waren niet per se de kleinste gemeenten (Maastricht: 8). Heerhugowaard deed
het zelfs met drie pagina's. Nijmegen had met 45 pagina's het meest uitgebreide
document.
Sommige programma's waren al redelijk uitgewerkt met budgetten (Nijmegen), terwijl
andere slechts bestonden uit een korte opsomming van de hoofdpunten.

Nog een paar zaken die ons opvielen:
In Dronten kreeg de door het IPP voor de verkiezingen opgestelde programvergelijking
en nieuwe functie: "Er wordt gekozen om de onderhandelingen te laten verlopen op
basis van een door het Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) opgestelde matrix waarin
de programma's van de drie partijen worden vergeleken. Door de raadsgriffier van
Dronten is deze matrix in samenwerking met het hoofd financiën omgezet in een
vergelijking van de programmaonderdelen zoals deze in de programmabegroting
voorkomen. Voor deze aanpak is gekozen vanwege de duidelijke systematische en
logische opsomming van die onderdelen die de basis vormen van de Dronter
samenleving."

In Wageningen is in de aanloop naar het opstel en van het col egeprogramma een
ideeënavond georganiseerd waar ruim honderd inwoners aanwezig waren. De
resultaten van die avond zijn zo veel mogelijk gebruikt in het col egeprogramma, de
niet-verwerkte komen in de toekomst aan de orde.
Rolverdeling raad college niet altijd expliciet
De Wet Dualisering Lokaal bestuur is bedoeld om raad en col ege ontvlechten. De wet
biedt elke gemeente de mogelijkheid om taken en verantwoordelijkheden lokaal in te
kleuren. Deze lokale inkleuring is terug te vinden in de col ege- of coalitieakkoorden of
raadsprogramma's.
Veel programma's geven geen uitsluitsel of het programma van de coalitiefracties, de
raad of het col ege is.

In Capel e aan den IJssel is dat anders. "In Capel e aan den IJssel is er voor gekozen
om een kadernota in te brengen door de fractievoorzitters van de drie coalitiedragende
partijen. Deze nota is besproken in raadsworkshops. Dit heeft er toe geleid dat er door
de raad 49 amendementen op het stuk zijn ingediend waarvan er uiteindelijk 35 (soms
deels) zijn overgenomen."
De kadernota is vervolgens door de raad unaniem vastgesteld.

2

Amsterdam * Capel e aan den IJssel * De Bilt * Den Haag * Dronten * Ede * Eindhoven * Etten-Leur * Groningen *
Haarlem * Haren * Heerhugowaard * Hel endoorn * 's-Hertogenbosch * Hilversum * Hoogeveen * Horst aan de Maas *
Huizen * Maastricht * Middelburg * Nijmegen * Rheden * Roosendaal * Rotterdam * Sliedrecht * Sneek * Uithoorn *
Utrecht * Veghel * Venlo * Wageningen * Westerveld * Woerden * Zwol e

In het verlengde van de onduidelijkheid over de duale verhoudingen troffen we in de
stukken vaak geen duidelijkheid aan over de vraag wie om welke reden als eerste
contact met de burgers opneemt. Is dat het col ege of is dat de
volksvertegenwoordiging? Deze vraag is relevant omdat er in gemeenteland in het
beleids- en besluitvormingsproces tussen col ege en de raad vaak gestreden wordt
over wie er in welke fase verantwoordelijk is voor het betrekken of raadplegen van de
burger. Het maakt wel degelijk iets uit of je de burger aan de voorkant van het beleid of
bij de uitvoering ervan betrekt. In zijn algemeenheid verzorgt de raad de politieke
aansturing van het col ege. Het ligt dan voor de hand dat in die fase de raad als
volksvertegenwoordiger en kaderstel er het initiatief neemt om burgers bij het beleid te
betrekken. Gaat het om besturen en uitvoeren, dan is meestal het col ege aan zet.

In de gemeente Huizen worden wel het col ege en de raad genoemd, maar niet wie wat
wanneer: "(...) bevorderen betrekken burgers bij totstandkoming gemeentelijk beleid.
Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van col ege en al e
gemeenteraadsfracties om dit vorm en inhoud te geven."

De motto's
De meeste akkoorden hebben een motto. De PvdA is aanwezig in 32 van de 34
col eges en dat wordt weerspiegeld in de motto's: veel sociaal en samen. Tel daar
meedoen en sterk/krachtig of solide bij op, en dan zijn de meest gebruikte termen wel
genoemd.
Een kleine bloemlezing van een paar opval ende motto's:

Etten-Leur:

De burger centraal door continuïteit en vernieuwing
Uithoorn:

Uithoorn? Mooi wel!
De Bilt:

Zichtbaar werken aan vertrouwen
Capel e aan den IJssel:
Voor waarden

Voor zorg

Voor doen

Tot slot viel in Amsterdam nog een formulering op. Naast het motto Mensen maken de
stad, werd in de tekst geregeld de volgende formulering gebruikt: Amsterdam als
emancipatiemachine.

Hoe prominent burgerparticipatie?
Het begrip participatie werd veel gebruikt, maar meestal in verband met
arbeidsparticipatie, inburgering en sociale reïntegratie. Participatie in de zin van
meedoen, maar niet per definitie meedoen in beleids- en besluitvorming.

Of een gemeentebestuur ambities heeft op het gebied van burgerparticipatie wordt
onder meer weerspiegeld door de plek waarop daarover wordt gesproken. Als
burgerparticipatie prominent wordt genoemd in de inleiding of als ze een speerpunt is,
dan vinden wij dat veelbelovend. In ieder geval veelbelovender dan in een stuk dat een
themagewijze opbouw kent en waarbij ergens aan het eind onder het kopje Burger en
bestuur wordt gesteld dat `de burger vroegtijdig zal worden betrokken bij beleids- en
besluitvorming'.
In de door ons bekeken teksten maakte burgerparticipatie en democratie in het
algemeen geen onderdeel uit van accenten of speerpunten. Datzelfde geldt voor de
inleidingen: ook daar was het betrekken van burgers meestal geen issue. Het bredere
participeren en meedoen waren dat overigens wel.

3

Amsterdam * Capel e aan den IJssel * De Bilt * Den Haag * Dronten * Ede * Eindhoven * Etten-Leur * Groningen *
Haarlem * Haren * Heerhugowaard * Hel endoorn * 's-Hertogenbosch * Hilversum * Hoogeveen * Horst aan de Maas *
Huizen * Maastricht * Middelburg * Nijmegen * Rheden * Roosendaal * Rotterdam * Sliedrecht * Sneek * Uithoorn *
Utrecht * Veghel * Venlo * Wageningen * Westerveld * Woerden * Zwol e

Daar zijn natuurlijk uitzonderingen op. Er zijn gemeenten waar iets aan de hand is of
geweest is in de verhoudingen tussen het gemeentehuis en de bevolking.
Zo heeft De Bilt als eerste speerpunt: "Het gemeentebestuur is de afgelopen jaren aan
stevige kritiek van burgers onderhevig. Onze doelstel ing is het verbeteren van de
relatie burger bestuur. Deze relatie staat behoorlijk onder druk."

Middelburg rept al in de tweede alinea over `bestuurlijke problemen' rond het nieuwe
theater. In de derde alinea worden de `verdeeldheid in de raad en onder de bevolking'
genoemd. Van de zes uitgangspunten luidt het vierde dan ook: `de coalitie kiest voor
het verder vergroten van de betrokkenheid van bewoners bij het bestuur'.

In de meeste gemeenten wordt ergens, maar niet in de inleiding of onder de
speerpunten, gerept over het voornemen om burgers vroegtijdig te betrekken bij
beleids- en besluitvorming.

Ook was er een klein aantal gemeenten dat plannen heeft om te komen tot een heldere
set van inspraakregels of participatieprotocol en (o.a. Eindhoven, De Bilt, Westerveld).
Oplossingen vooral gezocht op buurt-, wijk- en dorpsniveau
In zeer veel akkoorden wordt burgerparticipatie geconcretiseerd op het niveau van de
buurt, de wijk of het dorp. Zelfs gemeenten die bijna niets zeiden over
burgerparticipatie, wil en samen met de bewoners aan de slag met
wijkontwikkelingsplannen, dorpsraden en groenbeheerplannen.
In het verleden zijn er in veel gemeenten op interactieve wijze plannen gemaakt voor
toekomstvisies of herinrichting. Over dit soort interactieve beleidsvorming en open
planprocessen lazen we in de documenten niet veel meer.

De bestaande participatie verloopt niet overal tot tevredenheid van de gemeente. Dat
blijkt uit citaten als:
Veghel: "Burgerparticipatie houdt meer in dan al een dorps- en wijkraden. Wij zul en de
rol van individuele burgers en maatschappelijke organisaties betrekken in het
onderzoek naar een eventuele nieuwe vergaderstructuur."
De volgende Haagse passage is kort, maar intrigerend: "Het is geen eis dat bewoners
hun betrokkenheid via bewonersorganisaties tot uiting brengen".
Jeugd- en jongerenparticipatie
Er wordt in de akkoorden vaak gesproken over jeugd en jongeren, maar dat is meestal
in de sfeer van jeugdzorg, stages, overlast of sport. Jeugd- en jongerenparticipatie komt
als aandachtspunt bijna niet in de akkoorden voor. Wageningen behoort tot de
uitzonderingen met het voornemen een jongerenraad in te stel en.
Een andere uitzondering is Capel e aan den IJssel: "Om de politieke belangstel ing, die
leeft onder veel jongeren, (...) jaarlijks activiteiten stimuleren en faciliteren, die de
politieke belangstel ing van jongeren stimuleren, waaronder een Capels
Lagerhuisdebat."
Utrecht geeft aan meer gebruik te gaan maken van de expertise van jongeren bij het
opstel en van beleid: "De gemeente geeft de jeugd waar mogelijk een stem in
ontwikkelingen in hun buurt of wijk; participatieprojecten zoals de Kinderraad en de
Jeugdraad blijven bestaan."
Burgerinitiatieven, derde generatie burgerparticipatie
Door de jaren heen valt er een ontwikkeling in de burgerparticipatie waar te nemen.

4

Amsterdam * Capel e aan den IJssel * De Bilt * Den Haag * Dronten * Ede * Eindhoven * Etten-Leur * Groningen *
Haarlem * Haren * Heerhugowaard * Hel endoorn * 's-Hertogenbosch * Hilversum * Hoogeveen * Horst aan de Maas *
Huizen * Maastricht * Middelburg * Nijmegen * Rheden * Roosendaal * Rotterdam * Sliedrecht * Sneek * Uithoorn *
Utrecht * Veghel * Venlo * Wageningen * Westerveld * Woerden * Zwol e

Wat?
Wanneer
1e generatie Inspraak.
Jaren '70 tot nu toe
Door mondige burgers afgedwongen
mogelijkheid te reageren op beleid
gemaakt door de overheid. Is vervolgens
wettelijk vastgelegd recht geworden.
2e generatie Interactieve beleidsvorming en
Begin jaren '90 tot nu toe
coproductie: burgers krijgen in vroege
fase gelegenheid het beleid mede vorm te
geven.
3e generatie Burgerinitiatief, eigen
Begin van deze eeuw tot
verantwoordelijkheid en faciliterende
nu toe
overheid.

Ze volgen elkaar in de tijd op, maar al e drie de generaties zijn naast elkaar blijven
bestaan. Ze hebben ook hun bestaansrecht naast elkaar:
1e generatie: wettelijk recht en niet meer weg te denken.
2e generatie: nu en ook in de toekomst blijven overheden beleidsstukken maken waar
ze zelf de belanghebbenden bij wil en betrekken. Dit doen ze om draagvlak te krijgen en
te zorgen dat beleid zo veel mogelijk aansluit op problemen en kansen.
3e generatie: aanpak die nu opgang lijkt te doen.

Door te spreken over generaties zou de indruk kunnen worden gewekt dat de nieuwste
generatie de beste is en de vorige vervangt. Alsof de 3e generatie de 2e generatie
vervangt. Zoals hierboven aangegeven is, zou dat onterecht zijn. Elke generatie
vertegenwoordigt een eigen visie, sturingsprincipes of strategie. Afhankelijk van de
lokale situatie en van de fase waarin het beleid vorm krijgt, kan men strategisch kiezen
voor een top-down of bottom-up benadering.

Wij zien een groeiende belangstel ing voor de derde generatie burgerparticipatie. Hier
volgt een kleine greep uit de forse groep van gemeenten die ambities heeft bij het
stimuleren en faciliteren van initiatieven.

Wageningen:
"We wil en een stad die sprankelt, waar ideeën ontstaan en uitgevoerd worden. Dit
vergt een cultuuromslag waarbij de gemeente in plaats van inspraak en overleg
achteraf, van het begin af aan samenwerkt met burgers, instel ingen en organisaties en
de oplossingen die daar bestaan oppikt. De ideeënavond is hiervan een goed
voorbeeld. De ideeën van meer dan 100 aanwezigen zijn waar mogelijk opgenomen in
dit col ege-programma. De overige ideeën zijn verwerkt in een Reactienota. Deze
Reactienota zal voor het col ege fungeren als een opdrachtenlijst die de komende jaren
samen met indieners verder moet worden uitgewerkt."

's-Hertogenbosch: "Meedenken met initiatieven van anderen, mee mogelijk maken en
indien aan de orde mee uitvoeren (...) ruimte bieden aan netwerken en verbanden
van inwoners die vorm en richting geven aan de stad."

Middelburg: "4. De coalitie kiest voor het verder vergroten van de betrokkenheid van
bewoners bij het bestuur.
De gemeentelijke bedrijfsvoering wordt hier verder op aangepast. Initiatieven van
bewoners worden gestimuleerd en gefaciliteerd."

5

Amsterdam * Capel e aan den IJssel * De Bilt * Den Haag * Dronten * Ede * Eindhoven * Etten-Leur * Groningen *
Haarlem * Haren * Heerhugowaard * Hel endoorn * 's-Hertogenbosch * Hilversum * Hoogeveen * Horst aan de Maas *
Huizen * Maastricht * Middelburg * Nijmegen * Rheden * Roosendaal * Rotterdam * Sliedrecht * Sneek * Uithoorn *
Utrecht * Veghel * Venlo * Wageningen * Westerveld * Woerden * Zwol e

Rotterdam stelt een nieuw fonds Burgerinitiatieven in. En in Den Haag komt er een
fonds `Een steentje bijdragen' met geld voor kleine investeringen die de bewoners zelf
hebben bedacht.
Overige opvallende zaken
Tot slot nog een paar opval ende zaken.
In de 34 documenten die we hebben gelezen, konden we weinig ambities terugvinden
om Internet en de nieuwe media in te zetten voor burgerparticipatie.
Een uitzondering is de gemeente Huizen: "Nieuwe technologieën om de burger beter te
betrekken bij gemeentelijke beleidsvorming, bijvoorbeeld via Internet, dienen
voortvarend ter hand te worden genomen."

Capelle aan den IJssel viel op door de expliciete rol voor de brede scholen: "Naast het
wijkwethouderschap hechten wij veel belang aan de brede schoolnetwerken en de
buurthuizen. Door de samenwerking tussen de instel ingen in de wijken en de diverse
activiteiten vormt Brede School Netwerken een belangrijke pijler van sociale
infrastructuur. Deze voorzieningen zijn erkende ontmoetingsplaatsen van jong en oud
en spelen een belangrijke rol in de communicatie met en in de buurt. Samen met de
Wijkoverleg Platforms (WOP's) beschikken wij zo over de structuren waarmee
betrokkenheid en participatie verder uitgebouwd kunnen worden"
Capel e viel op door een passage waarin een negatief beeld van de Capel enaren wordt
neergezet: 'veel Capel enaren zien de stad als plek waar ze leven, in plaats van
samenleven. Veel verder dan de eigen straat of buurt wordt niet gekeken en
verantwoordelijkheid (...) wordt al snel bij anderen neergelegd'.
Conclusies
Door deze stapel stukken bladerend ontstaat er een gemengd beeld. Bij al e
gemeenten is burgerparticipatie een issue, maar niet in dezelfde mate.
Bij een kleine minderheid is er urgentie en ambitie die voortkomt uit een problematisch
recent verleden. Bij een andere kleine minderheid valt er een nieuw elan te lezen. Zo
werden wij enthousiast van de intenties van Wageningen, 's-Hertogenbosch, Etten-Leur
en Den Haag. Dan blijft er een grote groep over die slechts op de voor de handliggende
plekken aangeeft dat er een voornemen is de burgers vroegtijdig te betrekken bij
vorming en uitvoering van het beleid. Voor de duidelijkheid: het kan best zijn dat er in
die gemeenten een bloeiende praktijk van burgerparticipatie is, maar dat deze binnen
het bestek van deze quick scan buiten beeld blijft.

We vragen aandacht voor de rolverdeling tussen raad en col ege waar het gaat om
burgerparticipatie. Onze indruk is dat die rolverdeling vaak niet helder is en dat baart
ons zorgen. Het is niet goed voor de burgerparticipatie, maar ook niet voor het goed
functioneren van de volksvertegenwoordiging en het col ege binnen het duale bestel.

De gemeenten kijken vooral naar een kleinschalige gebieden voor participatie van
burgers. De hausse aan interactieve trajecten en open planprocessen voor de toekomst
van de hele gemeente lijkt over. Het is standaard aan het worden dat inwoners een rol
krijgen bij plannen die hen in de woonomgeving direct raken. Voorbeelden zijn
projecten in de wijk of de buurt en de leefbaarheidsprojecten.
Verder valt op dat jeugd- en jongerenparticipatie weinig aandacht krijgen.

We zul en met belangstel ing de daden volgen van de gemeenten die aangeven
initiatieven van bewoners te stimuleren en faciliteren. Deze veelbelovende, moderne

6